1. Vì sao Chính quyền Tổng thống Obama lại quyết tâm xây dựng và thông qua Đạo Luật Dodd-Frank? 

Ngày 30/6/2010, dự luật Cải cách Tài Chính Phố Wall và Bảo vệ người tiêu dùng (Dodd-Frank Wall Street and Consumer Protection Act), mệnh danh là Dodd - Frank, theo tên hai tác giả chính là Thượng Nghị Sĩ Christopher Dodd và Dân biểu Barney Frank đã đuợc Hạ Viện thông qua với 237 phiếu thuận và 192 phiếu chống.

Ngày 15/07/2010 Thượng viện Mỹ đã thông qua dự luật với 60 phiếu thuận và 39 phiếu chống. 

Ngày 21/7/ 2010, Tổng thống Mỹ Barack Obama đã ký thông qua chính thức Đạo luật Dodd-Frank như là thắng lợi lớn về lập pháp thứ hai của ông Obama liên tiếp trong năm 2010, sau việc thông qua Luật cải cách hệ thống bảo hiểm y tế vào 3/2010.

Lý do ra đời Đạo luật Dodd-Frank bắt nguồn từ nhận thức lại của chính giới Mỹ về vai trò của bàn tay nhà nước và từ thực tiễn kinh tế-tài chính Mỹ suốt 3 thập kỷ trước đó.

Cuộc khủng hoảng tài chính từ năm 2008 -nay, đã chỉ ra những điểm yếu cố hữu của hệ thống tài chính Mỹ nói riêng, và cơ chế kinh tế thị trường hiện hành của Mỹ nói riêng. Đặc biệt là sự thái quá của cơ chế thị trường tự do, thiếu giám sát của Chính phủ, kích thích xu hướng chạy theo các hoạt động rủi ro cao vì mục tiêu lợi nhuận ngắn hạn, và hệ thống quy định pháp luật cũng như hệ thống giám sát tài chính không theo kịp sự phát triển của các định chế tài chính và sản phẩm dịch vụ tài chính phức tạp, trong đó có các chứng khoán - công cụ nợ tài chính phái sinh.

Bên cạnh những giải pháp tình thế, như hỗ trợ thanh khoản, bảo lãnh các khoản vay nhằm giải tỏa tình trạng đóng băng tín dụng, thực hiện các gói cứu trợ đối với hệ thống tài chính ngân hàng, tăng hạn mức bảo hiểm tiền gửi tạm thời, Chính phủ của ông Barack Obama cũng đã nhận thức được sự cần thiết phải đưa ra giải pháp dài hạn, mang tính tái cấu trúc và thay đổi tổng thể hệ thống tài chính Mỹ nhằm ngăn chặn hữu hiệu và vững chắc các nguy cơ khủng hoảng tương tự trong tương lai.

Đạo luật này là một phần của bước chuyển mang tính toàn cầu từ sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, theo đó Chính phủ sẽ can dự sâu hơn vào ngành tài chính.

Quá trình phi luật lệ hóa ở Mỹ được bắt đầu từ cuối những năm 70, tăng tốc vào hai thập niên 80 và 90 với đỉnh cao là một đạo luật cho phép thị trường hợp đồng hoán đổi đang phát triển rất nhanh gần như không chịu điều tiết và bãi bỏ Đạo luật Glass-Steagall 1933 chia tách ngân hàng đầu tư và ngân hàng thương mại.

Quá trình tái điều tiết doanh nghiệp Mỹ bắt đầu với Đạo luật Sarbanes-Oxley năm 2002 được thiết kế để thắt chặt quản trị doanh nghiệp sau bong bóng dotcom và vụ phá sản của Enron. 

Đạo luật Dodd-Frank ra đời được coi là bước cải cách thị trường tài chính sâu rộng nhất được triển khai kể từ cuộc đại suy thoái những năm 1930, vì nó bao quát và tu chỉnh hầu hết các vấn đề trọng yếu của thị trường tài chính nhằm tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, đảm bảo nguyên tắc thị trường (không sử dụng tiền thuế của người dân để xử lý tổ chức tài chính) và bảo vệ tốt hơn người tiêu dùng nói chung và người gửi tiền nói riêng.

2. Những nội dung chủ đạo của Bộ Luật này? 

Như tên gọi của mình, Đạo luật đã đề cập và điều chỉnh đến hầu hết các vấn đề trọng yếu của thị trường tài chính tại Mỹ, bao gồm cấu trúc hệ thống giám sát, mối quan hệ của các cơ quan giám sát, các trung gian tài chính, sản phẩm dịch vụ tài chính và bảo vệ người gửi tiền, người sử dụng dịch vụ tài chính…với những điểm mới đáng chú ý như sau:

- Thành lập Văn phòng bảo vệ tài chính tiêu dùng (CFPB) nhằm tăng cường bảo vệ người tiêu dùng;

- Thành lập Hội đồng giám sát ổn định tài chính (FSOC) nhằm tăng cường giám sát và giải quyết vấn đề rủi ro hệ thống đối với khu vực tài chính-ngân hàng;

- Tăng cường quy định pháp lý điều chỉnh hoạt động ngân hàng và lĩnh vực giám sát; Đảm bảo tính minh bạch và hạn chế rủi ro đối với các sản phẩm chứng khoán phái sinh; Tăng cường trách nhiệm của các tổ chức tài chính-tín dụng đối với an toàn hệ thống; Đồng thời, đặt ra các điều khoản cho phép thực hiện phá sản với bất kỳ tổ chức tài chính-ngân hàng nào.

- Ngoài ra, Đạo luật này còn có các quy định liên quan đến hoạt động của các quỹ đầu tư, công ty bảo hiểm, tổ chức xếp hạng tín nhiệm, vấn đề lương thưởng của Ban lãnh đạo định chế tài chính, tăng cường năng lực của Ủy ban giao dịch chứng khoán và các cơ quan đảm bảo an toàn tài chính khác.

Có hai vấn đề trọng yếu trong việc tăng cường bảo vệ người tiêu dùng sử dụng dịch vụ tài chính nói chung và người gửi tiền nói riêng là thành lập mới Văn phòng bảo vệ tài chính tiêu dùng (CFPB); và tăng cường vai trò của Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Mỹ (FDIC):

Thứ nhất, Văn phòng bảo vệ tài chính tiêu dùng (CFPB) được thành lập với nhiệm vụ bảo vệ người tiêu dùng khỏi các sản phẩm tài chính không công bằng hoặc mang tính lừa đảo. Cơ quan này cũng đảm bảo cung cấp thông tin một cách đầy đủ và rõ ràng liên quan đến các khoản tín dụng cũng như các sản phẩm tài chính liên quan đến tổ chức phát hành thẻ tín dụng, mua bán tài sản thế chấp. CFPB có quyền hoạt động độc lập và phối hợp với các cơ quan quản lý khác trong việc kiểm tra ngân hàng.

Thứ hai, cơ chế bảo vệ người gửi tiền cũng được nâng cao thông qua việc tăng thêm quyền hạn cho Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Mỹ (FDIC), cụ thể:

- Chính thức tăng vĩnh viễn hạn mức bảo hiểm tiền gửi tối đa lến 250.000 USD đối với mỗi người gửi tiền so với mức cũ trước đây là 100.000 USD (dù đã được tạm thời tăng lên đến 250.000 USD đối với mỗi người gửi tiền được áp dụng lần đầu từ ngày 3/10 năm 2008 đến ngày 31/ 12/ 2010 như một phần của gói cứu trợ kinh tế 700 tỷ USD. Ngày 20/5/2009, Quốc hội Mỹ đã chấp thuận kéo dài quy định này đến ngày 31/12/ 2013). Theo Chủ tịch FDIC – bà Sheila C. Bair: "Với sự gia tăng vĩnh viễn của hạn mức bảo hiểm tiền gửi lên đến 250.000 USD, người gửi tiền sẽ không còn phải lo lắng về việc mất quyền bảo hiểm đối với những khoản tiền gửi đáo hạn sau năm 2013. người gửi tiền tin tưởng và yên tâm rằng tiền của họ là an toàn tuyệt đối miễn là số dư tiền gửi trong giới hạn bảo hiểm ". Điều này, trên thực tế sẽ đồng nghĩa với việc giảm thiểu nguy cơ các hoạt động rút vốn, tiền gửi “vượt khung” 100.000 USD khỏi các ngân hàng, tăng tính ổn định về tiền gửi và khả năng thanh khoản của các ngân hàng Mỹ.

- Mở rộng thẩm quyền của FDIC trong việc xử lý các công ty tài chính có khả năng tác động đến ổn định hệ thống (bao gồm công ty sở hữu ngân hàng, tổ chức tài chính phi ngân hàng như các công ty môi giới và kinh doanh chứng khoán, các quĩ phòng hộ)

- FDIC được tiếp cận với hạn mức tín dụng đặc biệt từ Bộ tài chính Mỹ; đồng thời bỏ quy định giới hạn Quỹ bảo hiểm tiền gửi ở mức tối đa 1,5% số dư tiền gửi được bảo hiểm.

- Phí bảo hiểm tiền gửi được tính trên tổng tài sản (trừ đi vốn hữu hình) thay vì tổng số dư tiền gửi như trước đây. Đây được coi là biện pháp mang tính thị trường nhằm hạn chế các tổ chức tài chính có quy mô tài sản quá lớn, đồng thời tăng tốc độ tích lũy quỹ bảo hiểm tiền gửi

- Tăng cường vai trò giám sát của FDIC

Như vậy, việc thành lập mới Văn phòng bảo vệ tài chính tiêu dùng và tăng thẩm quyền của FDIC thể hiện quyết tâm của nhà làm luật Mỹ trong việc bảo vệ người tiêu dùng sản phẩm dịch vụ tài chính nói chung và người gửi tiền nói riêng. Hai cơ quan được kỳ vọng sẽ phối hợp, hỗ trợ nhau và nâng cao hiệu quả hoạt động chung.

Một nội dung cải cách quan trọng trong cấu trúc hệ thống giám sát tại Mỹ là Luật quy định thành lập Hội đồng giám sát ổn định tài chính (FSOC). Nhiệm vụ của Hội đồng là xác định và xử lý những rủi ro mang tính hệ thống từ đó đảm bảo ổn định tổng thể hệ thống tài chính của nước Mỹ. Hội đồng này sẽ do Bộ trưởng Tài chính đứng đầu, có 9 thành viên đến từ các cơ quan quản lý tài chính liên bang, trong đó có FDIC. Đạo luật quy định các hoạt động và cán bộ của Cơ quan giám sát Tiết kiệm (OTS) sẽ chuyển giao một phần cho Cơ quan kiểm soát tiền tệ (OCC) và một phần cho FDIC, theo đó, FDIC sẽ tiếp nhận thêm nhiệm vụ giám sát các tổ chức tiết kiệm cấp bang của OTS. 

Đạo luật yêu cầu Hội đồng giám sát bình ổn tài chính hợp tác cùng với FED trong việc yêu cầu các ngân hàng “có nhiều khả năng phá sản” áp dụng các giới hạn nghiêm ngặt về vốn và đòn bẩy; hướng dẫn Chính phủ tổ chức các cuộc kiểm toán bất thường và liên tục đối với các chương trình tín dụng của FED; và thành lập “Quy tắc Volcker” để giới hạn các hoạt động giao dịch độc quyền của các ngân hàng lớn.

Đồng thời, Đạo luật phân chia trách nhiệm giám sát rõ ràng: 

- Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Mỹ (FDIC): giám sát các ngân hàng và tổ chức tiết kiệm cấp bang, tập đoàn ngân hàng tổng hợp cấp bang có tổng tài sản dưới 50 tỷ USD.

- Cơ quan kiểm soát tiền tệ (OCC): giám sát các ngân hàng cấp quốc gia và tổ chức tiết kiệm liên bang, công ty sở hữu 2 đối tượng trên có tổng tài sản dưới 50 tỷ USD.

- Cục Dự trữ liên bang (FED): giám sát các tập đoàn ngân hàng tổng hợp với tổng tài sản trên 50 tỷ USD. 

Điểm nổi bật nữa của Đạo luật là quy định trong vài năm các ngân hàng lớn phải rút dần vốn ra khỏi các quỹ đầu cơ, quỹ tư nhân và chỉ được nắm giữ tối đa 3% số cổ phiếu của các quỹ này. Các thể chế tài chính sẽ phải tái cơ cấu nhằm giảm bớt các ngân hàng có quy mô khổng lồ như Lehman. Đạo luật sẽ áp dụng các khoản phí và hạn chế mới đối với các ngân hàng lớn nhất nước, đặt ra các giới hạn đối với thị trường phái sinh trị giá 450.000 tỷ USD, cũng như bảo vệ người tiêu dùng trước các tài sản thế chấp và thẻ tín dụng. Biện pháp này sẽ giảm thiểu tác động xấu đến nền kinh tế nếu các thể chế tài chính sụp đổ.

Tóm lại, Đạo luật đề ra những cách thức mới để giám sát rủi ro trong hệ thống tài chính, tạo điều kiện dễ dàng hơn cho việc đóng cửa các công ty tài chính lớn bị thua lỗ; đề ra những luật lệ mới cho việc kinh doanh các sản phẩm chứng khoán phái sinh phức tạp – đầu mối gây ra cuộc khủng hoảng kinh tế 2008, và thành lập một cơ quan mới bảo vệ người tiêu dùng tài chính. Đạo luật cũng áp đặt những hạn chế mới lên các ngân hàng lớn nhất, có liên hệ chặt chẽ với nhau, đòi hỏi ngân hàng khi cho vay phải có chứng cớ cho thấy người vay có khả năng thanh toán; nghĩa là người vay tiền phải chứng minh mình có thu nhập ổn định và đủ để thanh toán lãi và vốn vay hàng tháng, nói như Tổng thống Obama thì “Mục đích của chúng tôi không phải là trừng phạt các ngân hàng, mà để bảo vệ nền kinh tế và người dân Mỹ khỏi những rối loạn mà chúng ta đã chứng kiến trong mấy năm qua”. 

(Còn tiếp)

TS.Nguyễn Minh Phong
Viện nghiên cứu phát triển KTXH Hà Nội 

Tản mạn cuối tuần (sưu tầm)